專家視野
張文忠：煤城發展需要新動能
編者按
煤炭行業由于資源枯竭和去產能,退出礦井越來越多。礦沒了，人走了，很多因煤而生的城鎮也逐漸蕭條荒廢。煤炭類的資源型城市該如何轉型？怎樣才能實現可持續發展？為此，記者專訪了中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠。
262個資源城市，煤炭類占了1/3
中國能源報：我國對煤炭類資源城市有哪些政策引導？
張文忠：2001年，國務院確定遼寧省阜新市為首個資源枯竭城市經濟轉型試點地區，標志著我國資源型城市可持續發展工作正式啟動。2013年，國務院頒布《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020）》（國發〔2013〕45號），確定了262個資源型城市。其中，煤炭類的有84個，占了近1/3。
“45號文”將262個資源城市分為成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，并對不同類型的資源城市給予不同的政策指引。其中，對獨立工礦區改造搬遷、采煤沉陷區綜合治理等作出了一系列工作安排。國家發改委今年正式啟動了采煤沉陷區綜合治理工作，主要解決采煤沉陷區居民的避險安置、基礎設施和公共服務設施的修復和建設、生態環境治理等問題。
中國能源報：如何預防“礦關人走城空”？
張文忠：今年1月國家發改委出臺《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，就是試圖解決該問題。其核心內容是引導資源型城市逐步擺脫傳統發展模式，培育發展新動能，在資源尚未枯竭時就培養一批接續和替代產業，通過產業多元化等手段減輕對資源的依賴程度，而非資源枯竭后再提轉型。
成也煤敗也煤，這類城市最易“感冒”
中國能源報：煤炭類資源型城市發展有哪些特點？
張文忠：這類城市結構單一，“雞蛋放在一個了籃子里”，抗風險能力差,經濟相對脆弱；由于與資源的價格關聯性大，城市經濟發展的波動性和周期性強；另外，就是“怕冷不怕熱”，國家經濟形勢好時，城市發展很好，經濟一旦收縮，最先“感冒”的往往也是它們。以阜新為例，去年關閉了6個礦，消減煤炭產能900萬噸，占遼寧省煤炭去產能任務的77.5%，但隨著去產能的推進，這個城市也失去了重要的經濟支柱。
中國能源報：為何這類城市很難從資源型城市轉為一般性城市？
張文忠：成也煤，敗也煤，還是與價格有關。煤價高時，投資者認準煤炭行業來錢快，會把所有人、財、物都投入進去，也使別的行業發展受限，城市出現了產業“擠出效應”。同時，“黃金十年”伴生著巨大的經濟利益，由此出現的“尋租效應”也是不能忽視的深層次體制問題。另外就是路徑依賴問題，很多礦工祖祖輩輩從事與煤炭相關的工作，向其他行業轉型比較困難。
另外，這些城市大多遠離經濟中心，區位不佳——無論產品賣出還是從外地獲取生產要素都不容易；也不易吸引人才和技術，制約了新興產業發展。資源城市表面看是產業結構問題，實質上與整個城市長期發展路徑相關。這類城市資源類產業比重高，服務業發展相對落后，城市功能單一，甚至存在基本公共服務功能缺失的問題。
雞蛋不放一個籃子，促進產業多元化
中國能源報：煤炭類資源城市應如何實現可持續發展？
張文忠：不同類型的煤炭類資源城市會有不同側重。例如，對成熟型煤炭類城市，要避免資源型經濟“綁架”城市整體發展、固化城市發展路徑；對于衰退型煤炭城市，重點是在全面解決歷史遺留問題、兜住民生底線、解決好采煤沉陷區綜合治理等的基礎上，尋找全面轉型的新動能；再生型煤炭類城市基本擺脫了資源依賴，經濟社會開始步入良性發展軌道，這類城市要全面發展。
總體而言，可持續發展的核心是要有產業支撐，延長產業鏈或促進產業多元化、集群化發展，不能把雞蛋放在一個籃子里。目前很多接續替代產業還處于萌芽狀態，需要給予相應的支持。煤炭城市由于先天區位不足，必須加大力氣改善投資條件和營商環境，不能簡單放棄資源優勢，要在原有產業基礎上，逐步培育一些新興產業。
中國能源報：資源枯竭城市礦工的再就業問題一般如何解決？
張文忠：年齡大或接近退休的職工可通過低保和社會保障解決一部分；年輕力壯、技術性強的職工可轉移到其他煤礦企業；通過職業培訓也可以轉崗一部分；公益性的崗位再解決一部分。但煤炭城市再就業人數較多，還是需要培育能吸納就業的新產業。
